Menos de 90.000 venezolanos han sido reconocidos como refugiados en América Latina y el Caribe entre 2016 y 2022. Es decir, gozan de protección internacional porque se vieron forzados a salir de su país debido a una violación masiva de derechos humanos. Son cifras mínimas si miramos la magnitud del considerado segundo mayor éxodo de población del mundo. Lo insólito es que la mayoría de los países donde son presentadas las solicitudes tiene leyes muy progresistas sobre el tema, pero apenas se aplican. “Las leyes sobre el refugio adoptadas a lo largo de la región en los últimos 20 años son, en teoría, muy generosas. El problema es que esa generosidad tiene un costo alto”, comprobó el investigador en la London School of Economics, Omar Hammoud–Gallego
Llegó por mar a Trinidad y Tobago en 2019. Entonces, masticaba el inglés. Escapaba de un deterioro de sus condiciones de vida que amenazaba su subsistencia en Venezuela. La necesidad era urgente, pues cinco hijos en edad escolar se quedaban en el país. Ahora, Jhonny Figueroa tiene una idea fija: irse a Canadá con una visa de trabajo.
Ya domina el idioma, tiene algo de dinero en el bolsillo y consiguió capacitarse como operador de montacargas. Siente que ya ha cumplido una meta. Pero la isla caribeña no le ofrece un camino a la residencia permanente. Está condenado a renovar un permiso de trabajo cada seis meses. Su solicitud de la condición de refugiado fue negada y no tiene más opciones para vivir de forma regular y permanente. Con el fin de la pandemia, el caraqueño de 48 años quiere planificar para el futuro.
Su caso no es único. Trinidad y Tobago no ha avanzado en una política nacional sobre refugio. Si bien se adhirió a la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 en noviembre de 2000; nunca aprobó una legislación nacional para regular los derechos de las personas que buscan protección internacional.
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La Agencia de las Nacionales Unidas para los Refugiados (Acnur) es la que evalúa las solicitudes de la condición de refugiado en Trinidad y Tobago y determina quiénes califican. A Jhonny Figueroa le dijeron no, usted no califica.
De inmediato recibió un certificado que no concede ningún beneficio en materias de empleo, educación, atención médica o acceso a otros servicios públicos. Es un tipo de registro, dice. Pero si hubiera recibido protección internacional, habría corrido la misma suerte. El estatus de refugiado que otorga Acnur no es reconocido por el país insular.
Venezolanos ponen a prueba leyes sobre refugiados
Pero Trinidad y Tobago es un caso excepcional. En Protección simbólica de los refugiados: explicando las leyes progresistas de refugiados de América Latina, el investigador de las políticas de migración y refugiados en la London School of Economics (LSE), Omar Hammoud–Gallego, encontró que los países de América Latina cuentan con legislaciones sobre refugiados envidiables, avanzadas, ejemplares, que garantizan un abanico de derechos sociales y económicos a estas personas.
Reconocer a los venezolanos como refugiados en Brasil no es solamente una manera de cumplir con la ley, sino también de enviar un mensaje a la comunidad internacional: ellos huyen porque hay buenas razones para huir
Omar Hammoud-Gallego, investigador en la London School of Economics
Lo tienen todo, o casi todo: desde la asistencia jurídica gratuita en Nicaragua hasta el reconocimiento del derecho al refugio a las víctimas de desastres medioambientales en Ecuador, refiere el investigador. El derecho a no ser devueltos a su país de origen, a la educación, asistencia en salud, vivienda y empleo, entre otros.
El problema —demuestra en la investigación realizada en conjunto con la investigadora en la Universidad del Pacífico, en Perú, Feline Freier— es que la mayoría de los países apenas las aplica. Para muestra, un botón: el caso de los migrantes forzosos venezolanos, quienes bajo la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984 —que amplió la definición de refugiado establecida en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967— tienen, en teoría, las de ganar.
La idea básica de la definición ampliada de refugiado —adoptada por la mayoría de los países de la región— es que las personas no salen de su país de forma voluntaria, por placer o mero interés económico, sino forzadas por circunstancias que ponen en riesgo su libertad, integridad y hasta su vida misma. Todo parece encajar en el perfil de la crisis humanitaria que atraviesa Venezuela, pero a la hora de la verdad no hubo un acuerdo para permitir que un buen número de venezolanos pasara por el sistema de refugio.
Garantizando el derecho al refugio para los venezolanos, los países receptores tenían miedo de que más personas llegaran a sus fronteras y por eso implementaron unas regularizaciones progresivas en su lugar
Omar Hammoud – Gallego, investigador en la London School of Economics
Pocos refugiados para un éxodo mayúsculo
Apenas 84.948 solicitudes de la condición de refugiados aprobaron a los venezolanos entre enero de 2016 y junio de 2022 en los países de América Latina y el Caribe, de las 901.373 presentadas. Es así que solo 9 % fueron resueltas favorablemente, según estimaciones de Acnur.
Aún más: de estas solicitudes de refugio, 80 % permanece sin resolverse a junio de 2022. Perú tiene la mayor cantidad de solicitudes pendientes. Brasil acoge el mayor número de refugiados reconocidos de Venezuela en América Latina y el Caribe, siguiendo la definición ampliada de refugiado de Cartagena, al reconocerlos por el perfil del país de procedencia y no evaluando quién es quién.
Pero las cifras son mínimas si miramos el número de venezolanos que emigró a países de América Latina y el Caribe: más de 6,1 millones, de los más de 7,3 millones que se desparraman por el mundo a junio de 2023, considerado el segundo mayor éxodo de población del mundo, después de Ucrania, según Naciones Unidas.
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“Hay varias razones por las cuales los países receptores han decidido no garantizar el derecho automático al refugio a los venezolanos, y eso se debe principalmente a la idea conceptualizada en inglés como ‘pull factor’, es decir, la idea de un factor de atracción. Garantizando el derecho al refugio para los venezolanos, los países receptores tenían miedo de que más personas llegaran a sus fronteras y por eso implementaron unas regularizaciones progresivas en su lugar, o unos permisos que son financieramente inaccesibles para muchos. Claramente, eso no ha funcionado, ya que la migración venezolana no es voluntaria, sino por necesidad y sigue las dinámicas del desplazamiento forzado más que el de la migración económica”, expone Hammoud–Gallego a El Pitazo.
—¿Qué factores explican la aprobación de marcos jurídicos progresistas en materia de refugio en los 19 países del estudio?
Principalmente, la convergencia de dos factores: la integración económica y política de los países de la región, especialmente en Sudamérica, en la primera década de 2000, y por la convergencia ideológica de muchos de esos países, que mayoritariamente en esa década tuvieron Gobiernos de izquierda. Esos Gobiernos promovieron la visión de una América Latina acogedora, donde se respetaban los derechos de los migrantes y refugiados, intentando, en muchos casos, oponer su discurso progresista sobre la migración al de las políticas restrictivas promovidas por los países europeos y Estados Unidos.
Fue sencillo para los Gobiernos de la región promover políticas migratorias y de refugio expansivas cuando, de hecho, no era un tema importante para la población local
Omar Hammoud-Gallego, investigador en la London School of Economics
Aunque eventualmente muchos países latinoamericanos aprobaron leyes muy progresistas que en general brindaban varios derechos a los migrantes y refugiados, el problema es que, en esa época, la región aún no se había vuelto un destino de inmigración. Existían muy pocos refugiados, y eran sobre todo colombianos que se concentraban en Ecuador y Venezuela. Efectivamente, fue sencillo para los gobiernos de la región promover políticas migratorias y de refugio expansivas cuando, de hecho, no era un tema importante para la población local.
Esto explica por qué, cuando la tragedia de la emigración masiva venezolana empezó, solo dos países (Brasil y México) decidieron aplicar la legislación existente que les garantiza a muchos venezolanos el estado de refugiado. La respuesta de los demás países, en cambio, los empujó a una situación de migración irregular, en la que muchos venezolanos todavía viven.
—La investigación concluye que los sistemas de asilo progresistas en América Latina apenas se implementan. ¿Por qué sucede? ¿Qué ha fallado?
Las leyes sobre el refugio adoptadas a lo largo de la región en los últimos 20 años son en teoría muy generosas. El problema es que esa generosidad tiene un costo alto y muchos países nunca han dado a las autoridades encargadas de evaluar peticiones de refugio la independencia y los recursos necesarios para hacer su trabajo. Si así fuera, la mayor parte de los venezolanos en la región hoy en día sería considerada refugiada, según la definición de refugiado de Cartagena, adoptada por la mayoría de los países de la región.
Esta definición claramente aplica al caso venezolano. En nuestro estudio afirmamos que se ha llegado a esta situación dramática porque los países en la región casi nunca adoptaron esas leyes con la intención de utilizarlas. En la mayoría de los casos, esas leyes fueron adoptadas de manera simbólica, sin la intención real de implementarlas. El caso del desplazamiento venezolano lo demuestra de manera muy clara.
—Brasil es un caso emblemático para reconocer a los venezolanos como refugiados. ¿Qué elementos marcan una diferencia con el resto de los países de América Latina?
Eso se puede explicar por dos motivos: el primero es que el Comité Nacional sobre Refugiados (Conare) es una entidad federal que sí tiene los recursos necesarios para desempeñar su trabajo. El segundo motivo es que el gobierno derechista de (Jair) Bolsonaro, anterior al actual, fomentó el reconocimiento de los venezolanos como refugiados, ya que siempre ha criticado duramente al gobierno autoritario de (Nicolás) Maduro. Reconocer a los ciudadanos venezolanos como refugiados no es solamente una manera de cumplir con la ley, sino también de enviar un mensaje a la comunidad internacional: ellos huyen porque hay buenas razones para huir.
—¿Es cuestión también de voluntad política de los países receptores la práctica de estos sistemas de protección progresivos? ¿O es que en algunos países no quieren reconocerlos como refugiados para no ir en contra de una opinión pública que ahora es desfavorable a la migración venezolana?
Según el académico Martin Ruhs, existe un claro equilibrio entre los números de los migrantes y los derechos que los Gobiernos deciden brindarles. Cuando hay pocos migrantes o refugiados es fácil ser generosos. Cuando los números se incrementan, muchas veces la opinión pública, y la política con ella, cambia de dirección y empieza a quitar derechos.
La respuesta de los países de la región ha sido, y sigue siendo, una mezcla de improvisación y negación de la realidad
Omar Hammoud-Gallego, investigador en la London School of Economics
Pero eso no significa que no sea posible para Gobiernos con voluntad política aplicar esas leyes o responder de manera humana a este desafío. Hay países en la región, como por ejemplo Colombia, que no obstante la oposición de la opinión pública, ha decidido regularizar a la población venezolana, garantizando a 2 millones y medio de personas el derecho a residir en el país por 10 años, aunque no como refugiados. Brasil también demuestra que eso es posible, aunque en su caso la población venezolana es más pequeña y mucho más concentrada en la región fronteriza, comparado con los otros países de la región.
—La migración venezolana –en muchos casos forzada– se ha prolongado por ocho años, si tomamos el año 2015 como inicio del éxodo. Pero las cifras de solicitudes de refugio aprobadas siguen siendo mínimas. ¿Cómo cambiar la suerte de millones de venezolanos que buscan protección internacional?
Vistos los efectos desastrosos de las políticas migratorias de muchos países, como Ecuador, Perú y Chile, que han intentado, y siguen intentando sin éxito, detener a los flujos migratorios de venezolanos, la mejor opción para ambos, Gobiernos y migrantes, sería regularizarlos como ha hecho Colombia, y empezó a hacer Ecuador hace varios meses. Reconocer que seguramente millones de venezolanos no volverán a su país, y que ahora los otros países de la región son sus países, es reconocer los hechos como son y nada más.
Por un lado, tener a millones de personas en situación de irregularidad por años con la esperanza de que se vayan es uno de los actos más crueles e inútiles que un Estado pueda cumplir. La experiencia de la migración latinoamericana hacia Estados Unidos lo demuestra.
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Por el otro, regularizar la situación migratoria de los venezolanos en situación de irregularidad tiene varias ventajas. Puedo mencionar dos. La primera es que les permite a los Gobiernos saber quién está en el país, y así, en vez de producir políticas públicas en el vacío, sin saber cuánta gente hay, dónde se encuentra y cuáles sean sus necesidades, le permitiría al Estado producir las respuestas necesarias para el bienestar de sus ciudadanos y de los migrantes.
La segunda ventaja es, muy sencillamente, que es más fácil cobrar servicios e impuestos a la población migrante regular. Los migrantes regulares contribuyen a la economía, y pueden mejorar los servicios públicos a través de sus impuestos.
Los Gobiernos de la región, si no lo han hecho hasta ahora, difícilmente van a decidir reconocer a los venezolanos como refugiados en un futuro
Omar Hammoud-Gallego, investigador en la London School of Economics
Economistas que han estudiado este tema, como Michael Clemens, han demostrado claramente que los migrantes regulares son un recurso para el Estado, incluyendo a los refugiados, ya que muchos son jóvenes y por eso no dependen tanto de los servicios públicos a los cuales pueden contribuir a través de sus impuestos.
—¿Es necesario que los Gobiernos de América Latina revisen la respuesta que han dado a la migración venezolana a través de sus sistemas de protección?
La respuesta de los países de la región ha sido, y sigue siendo, una mezcla de improvisación y negación de la realidad. Con pocas excepciones, como Brasil o Colombia, los Gobiernos siguen pensando que pueden parar el mar con las manos (…) Si no lo han hecho hasta ahora, difícilmente van a decidir reconocer a los venezolanos como refugiados en un futuro. Lo que sí pueden hacer es reconocerles el derecho a residir en sus países, ya que muchos de ellos han vivido allí por años, y probablemente no volverán a su país.
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